在经济发展早期，市场不完善甚至缺失，政府能力于是成了市场能力的补充或替代。经济落后的国家之所以落后，正是因为它
缺乏先进国家完善的市场和高效的资源配置方式。这些本就是经济发展所需要达到的目标，而很难说是经济发展的前提。对落
后国家而言，经济发展的关键在于能否在市场机制不完善的情况下，找到其他可行的动员和调配资源的方式，推动经济增长，
在增长过程中获得更多资源和时间去建设和完善市场经济。比如说，发达国家有完善的资本市场和法律体系，可以把民间积累
的大量财富引导到相对可靠的企业家手中，创造出更多财富。而在改革开放之初，我国资本市场和法律体系远远谈不上健全，
民间财富也极为有限，社会风气也不信任甚至鄙视民营企业和个体户。这些条件都限制了当时推动经济发展的可行方式。因此
落后国家在推进工业化和现代化的过程中，所采用的组织和动员资源的方式，必定与先进国家不同。所谓“举国体制”也好，
“集中力量办大事”也罢，在很多方面并不是中国特色。今日的很多发达国家在历史上也曾是落后国家，大多也经历过政府主
导资源调配的阶段。但各国由于历史、社会、政治情况不同，政府调配资源的方式、与市场互动和协调的方式也都不同。本书
阐述的“地方分权竞争+中央协调”或“官场+市场”的模式，属于中国特色。当然，并不是所有的政府干预都能成功。以工
业化进程中对“幼稚产业”的贸易保护为例。有的国家比如韩国，在抬高关税、保护本国工业企业的同时，积极提倡出口，以
国际市场竞争来约束本国企业，迫使其提高效率，并且随着工业发展逐步降低乃至取消保护，最终培育出一批世界级的企业。
但也有很多国家，比如拉美和东南亚的一些国家，对“幼稚产业”的保护难以“断奶”，形成了寻租的利益集团和低效的垄断
，拖累了经济发展。在更加复杂的大国比如中国，两种状况都存在。既有在国际竞争中脱颖而出的杰出企业，也有各种骗补和
寻租的低效企业。这种结果上的差异，源于各国和各地政商关系的差异。所谓强力政府，不仅在于它有能力和资源支持企业发
展，也在于它有能力拒绝对企业提供帮助。（15）经济发展，需要不断动员土地、劳动、资本等资源并将其投入生产，满足
社会需要。计划经济体制下可以动员资源，但难以满足社会需要，无法形成供需良性互动的循环，生产率水平也很低。因此我
国的市场化改革始于满足社会需要。1981年党的十一届六中全会提出“我国所要解决的主要矛盾”，就是“人民日益增长
的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。在改革过程中，由于各种市场都不完善，法制也不健全，私人部门很难克服
各种协调困难和不确定性，政府和国企于是主导投资，深度介入了工业化和城市化的进程。这一模式的成就有目共睹，也推动
了市场机制的建立和完善。但这种模式不能一成不变，过去的成功经验不见得能适应当下和未来的需要。所谓“政府能力”，
不仅包括获取资源的能力，也包括政府随着经济发展而不断调整自身角色和作用方式的能力。当经济发展到一定阶段后，市场
机制已经相对成熟，法治的基础设施也已经建立，民间的各种市场主体已经积累了大量资源，市场经济的观念也已经深入人心
，此时若仍将资源继续向政府和国企集中，效率就会大打折扣。投资、融资、生产都需要更加分散化的决策。市场化改革要想
更进一步，“生产型政府”就需要逐步向“服务型政府”转型。第七章讲过，要调整经济结构失衡，关键是将更多资源从政府
和国企转到居民手中，在降低政府投资支出的同时加大其民生支出。经济发达国家，政府支出占GDP的比重往往也高，其中
大部分是保障民生的支出。就拿经济合作与发展组织国家来说，在教育、医疗、社会保障、养老方面的政府平均支出占到GD
P的24%，而我国只有13%。（16）一方面，随着国家变富裕，民众对这类服务的需求会增加；另一方面，市场经济内
在的不稳定和波动会产生失业和贫富差距等问题，需要政府和社会的力量去做缓冲。就拿贫富差距扩大来说，政府的再分配政
策不仅包括对富人多征税，还包括为穷人多花钱，把支出真正花在民生上。城市化是一个不可逆的过程，目前的土地和户籍改
革都承认了这种不可逆性。在发展过程中遭遇冲击，回到乡村可能是权宜之计，但不是真正有效的长期缓冲机制。还是要在城
市中建立缓冲机制，加大教育、医疗、住房等支出，让人在城市中安居乐业。加大民生支出，也是顺应经济发展阶段的要求。
随着工业升级和技术进步，工业会越来越多地使用机器，创造就业的能力会减弱，这个过程很难逆转。所以大多数就业都要依
靠服务业的发展，而后者离不开城市化和人口密度。（17）如果服务业占比越来越高，“生产投资型政府”就要向“服务型
政府”转型，原因有二。其一，与重规模、标准化的工业生产相比，服务业规模通常较小，且更加灵活多变，要满足各种非标
准化、本地化的需求。在这种行业中，政府“集中力量办大事”的投资和决策机制，没有多大优势。其二，“投资型”和“服
务型”的区别并非泾渭分明。“服务型”政府实质上就是投资于“人”的政府。服务业（包括科技创新）的核心是人力资本，
政府加大教育、医疗等民生支出，也就是在加大“人力资本”投资。但因为服务业更加灵活和市场化，政府在这个领域的投入
是间接的、辅助性的，要投资和培育更一般化的人力资本，而非直接主导具体的项目。扩大民生支出的瓶颈是地方政府的收入
。第一章分析了事权划分的逻辑，这些逻辑决定了民生支出的主力必然是地方政府而不是中央政府。2019年，政府在教育
、医疗、社会保障的总支出中，地方占96%，中央只占4%。中央通过转移支付机制，有效地推动了地区间基本公共服务支
出的均等化（第二章），但这并没有改变地方民生支出主要依靠地方政府的事实。在分税制改革、公司所得税改革、营改增改
革之后（第二章），中国目前缺乏属于地方的主体税种。以往依托税收之外的“土地财政”和“土地金融”模式已经无法再持
续下去，因此要想扩大民生支出，可能需要改革税制，将税入向地方倾斜。目前讨论的热点方向是开征房产税。虽然这肯定是
个地方税种，但改革牵一发动全身，已经热议了多年，也做了试点，但仍未实质推进。